COVID-19: A Democracia sob Estado de Exceção

Governos passaram a decidir, em diferentes graus:

• quem poderia sair de casa;
• quais atividades poderiam funcionar;
• quais estabelecimentos deveriam fechar;
• quantas pessoas poderiam se reunir;
• quem poderia trabalhar presencialmente;
• quais viagens seriam permitidas;
• quais documentos seriam exigidos;
• quais regras sanitárias condicionariam o acesso a espaços públicos e privados.

Medidas de emergência podem ser justificáveis diante de uma ameaça sanitária grave. Entretanto, sua necessidade médica não elimina seus efeitos políticos.

Durante a pandemia, direitos normalmente considerados essenciais foram restringidos simultaneamente:

• liberdade de circulação;
• liberdade de reunião;
• liberdade religiosa;
• liberdade econômica;
• privacidade;
• autonomia corporal;
• liberdade de manifestação;
• funcionamento regular das instituições.

A International IDEA registrou que os estados de emergência adotados durante a pandemia permitiram, em diversos países, a suspensão de procedimentos democráticos ordinários e a redução temporária dos mecanismos tradicionais de controle e responsabilização.

O maior risco democrático não estava simplesmente na existência de restrições.

Diante de uma epidemia, algumas restrições temporárias podem ser necessárias para proteger vidas e impedir o colapso dos serviços de saúde.

O risco estava na combinação de:

• medo coletivo;
• urgência;
• incerteza científica;
• concentração decisória;
• redução do debate público;
• baixa possibilidade de contestação;
• duração indeterminada;
• dificuldade de responsabilizar autoridades;
• pressão social contra opiniões divergentes.

Em condições normais, o Estado precisa justificar profundamente uma restrição à liberdade.

Durante uma emergência, a lógica pode se inverter:

o cidadão passa a precisar justificar por que deveria continuar livre.

Essa inversão coloca qualquer democracia sob maior tensão.

Uma democracia não deve ser avaliada apenas em períodos de normalidade.

É durante crises que se descobre:

• se a Constituição continua válida;
• se os direitos possuem limites claros;
• se os Poderes continuam se fiscalizando;
• se autoridades aceitam prestar contas;
• se medidas extraordinárias realmente terminam;
• se a oposição continua podendo se manifestar;
• se o medo é utilizado para eliminar o debate.

A pandemia criou um ambiente no qual a população aceitou níveis de intervenção estatal que dificilmente seriam tolerados em circunstâncias normais.

Isso não significa que toda aceitação tenha sido irracional.

Significa que o medo e a urgência aumentaram a disposição social de transferir poder ao Estado.

Toda emergência reduz temporariamente a resistência da sociedade à concentração de poder.

O termômetro deve evitar duas conclusões simplistas.

Primeiro erro

Afirmar que toda medida sanitária foi antidemocrática.

Governos possuem responsabilidade de proteger a saúde pública e podem adotar medidas proporcionais diante de riscos graves.

Segundo erro

Afirmar que toda medida era democrática apenas porque buscava proteger a saúde.

Uma finalidade legítima não torna automaticamente legítimos:

• o instrumento;
• a duração;
• a abrangência;
• a forma de fiscalização;
• a ausência de recurso;
• o tratamento dispensado aos discordantes.

A pergunta correta é:

A medida era necessária, proporcional, temporária, transparente, revisável e submetida a controle institucional?

1. Necessidade

A restrição respondia a um risco concreto e demonstrável?

2. Proporcionalidade

O dano causado à liberdade era menor que o benefício esperado para a saúde pública?

3. Temporariedade

A medida possuía prazo, revisão periódica e condição clara para terminar?

4. Controle

Congresso, Judiciário, imprensa e sociedade podiam fiscalizá-la?

5. Reversibilidade

Encerrada a emergência, o Estado devolveu efetivamente os poderes extraordinários?

Uma medida que falha nesses testes representa risco democrático mesmo que tenha sido criada com uma justificativa sanitária legítima.

A pandemia atingiu democracias e autocracias, mas os efeitos institucionais foram diferentes.

Em democracias mais sólidas, medidas emergenciais tenderam a enfrentar:

• revisão judicial;
• oposição parlamentar;
• imprensa independente;
• limitação temporal;
• contestação social;
• retorno progressivo à normalidade.

Em regimes frágeis ou em processo de autocratização, a pandemia ofereceu uma oportunidade para:

• ampliar vigilância;
• perseguir críticos;
• restringir manifestações;
• enfraquecer a imprensa;
• governar por decreto;
• concentrar competências;
• adiar processos políticos;
• tornar permanentes mecanismos criados como temporários.

O projeto Pandemic Backsliding, do V-Dem, foi criado especificamente para acompanhar violações de padrões democráticos durante a resposta à COVID-19 e seus efeitos de curto e longo prazo.

A International IDEA também registrou que alguns governos utilizaram a crise sanitária para restringir atividades democráticas e silenciar vozes críticas.

O maior perigo democrático de uma emergência não é necessariamente a medida inicial.

É sua permanência depois que a justificativa original desaparece.

Poderes excepcionais podem criar:

• novas estruturas de vigilância;
• bancos de dados;
• mecanismos de rastreamento;
• formas ampliadas de censura;
• procedimentos administrativos simplificados;
• redução permanente de controles;
• normalização de decretos emergenciais;
• novos crimes de formulação vaga;
• precedentes para restringir manifestações.

Quando essas estruturas permanecem, a crise termina, mas o Estado não retorna ao tamanho anterior.

A emergência passa; o precedente fica.

Esse fenômeno ocorreu de forma mais grave em países nos quais governos já buscavam enfraquecer controles democráticos.

A pandemia não criou todos os processos autoritários, mas ofereceu justificativa, velocidade e aceitação social para acelerá-los.

Ampliação intensa, mas predominantemente transitória

No Brasil, o poder do Estado sobre a vida cotidiana aumentou fortemente durante a pandemia.

União, estados e municípios adotaram diferentes medidas relacionadas a:

• funcionamento de atividades;
• circulação;
• reuniões;
• uso de máscaras;
• escolas;
• eventos;
• transportes;
• estabelecimentos comerciais;
• protocolos sanitários.

A Lei nº 14.019/2020, por exemplo, estabeleceu regras sobre o uso de máscaras durante a vigência das medidas de enfrentamento da emergência sanitária. Outras normas do período também continham referências expressas à situação extraordinária e a prazos determinados.

Houve conflitos relevantes entre:

• União;
• governadores;
• prefeitos;
• Congresso;
• STF;
• autoridades sanitárias;
• setores econômicos;
• cidadãos.

Esses conflitos evidenciaram problemas de coordenação, competência, proporcionalidade e clareza das decisões.

Entretanto, na avaliação deste projeto, o Brasil não consolidou um regime permanente de controle sanitário sobre a população.

As principais restrições:

• foram progressivamente retiradas;
• não eliminaram eleições;
• não dissolveram o Congresso;
• não criaram formalmente um estado permanente de exceção;
• não transformaram os instrumentos sanitários em estrutura definitiva de governo.

Isso diferencia o caso brasileiro de situações em que a pandemia foi utilizada para consolidar poderes autoritários permanentes.

O fato de as restrições terem sido transitórias não significa que o período foi democraticamente neutro.

A nota deve cair porque, durante aquele período:

• o cidadão perdeu autonomia sobre atividades comuns;
• reuniões e deslocamentos foram limitados;
• decisões com enorme impacto foram tomadas rapidamente;
• a separação de competências tornou-se confusa;
• a contestação pública foi social e politicamente pressionada;
• o Estado ampliou sua presença sobre a vida privada;
• existiu risco de normalização da excepcionalidade.

A democracia não precisa sofrer um dano permanente para ter sido colocada em risco.

Uma ponte que quase desabou revelou uma fragilidade, mesmo que continue de pé.

O medo possui enorme capacidade política.

Durante a pandemia, o medo envolvia:

• adoecer;
• morrer;
• contaminar familiares;
• perder o emprego;
• ficar sem atendimento;
• ser responsabilizado socialmente;
• ser excluído de espaços;
• sofrer punições administrativas.

O medo pode levar cidadãos a aceitar restrições que normalmente contestariam.

Também pode reduzir a disposição de defender os direitos de terceiros.

Pessoas consideradas irresponsáveis, perigosas ou desinformadas podem deixar de ser tratadas como cidadãos com direitos e passar a ser vistas como ameaças coletivas.

Esse processo é democraticamente perigoso.

A proteção da saúde pública não deve transformar o cidadão divergente em inimigo público.

A formulação de políticas sanitárias precisa utilizar conhecimento científico.

Entretanto, ciência e decisão política não são exatamente a mesma coisa.

A ciência pode estimar:

• riscos;
• formas de transmissão;
• efeitos de tratamentos;
• eficácia de medidas;
• consequências sanitárias.

A decisão política precisa equilibrar também:

• liberdade;
• economia;
• educação;
• saúde mental;
• direitos;
• desigualdade;
• efeitos sociais;
• capacidade de fiscalização.

Divergir sobre esse equilíbrio não é necessariamente negar a ciência.

Durante uma emergência, existe o risco de apresentar toda escolha política como conclusão científica obrigatória.

Isso enfraquece o debate democrático.

A ciência informa a decisão. Ela não elimina a necessidade de decisão política, controle jurídico e debate público.

A concentração de poder durante a pandemia não ocorreu apenas no Executivo federal.

Governadores, prefeitos, tribunais, legislativos, órgãos administrativos e autoridades sanitárias exerceram poderes ampliados.

O termômetro deve avaliar todos de acordo com os mesmos critérios.

Não importa se a restrição veio:

• do presidente;
• de um governador;
• de um prefeito;
• do Congresso;
• do STF;
• de uma agência;
• de uma autoridade técnica.

Toda autoridade que restringe uma liberdade deve demonstrar:

• competência legal;
• necessidade;
• proporcionalidade;
• prazo;
• transparência;
• possibilidade de recurso.

A principal lição da pandemia não deve ser que o Estado jamais possa agir diante de uma emergência.

A lição é que uma emergência deve vir acompanhada de controles mais fortes, e não mais fracos.

Quanto maior o poder concedido, maiores devem ser:

• a transparência;
• o prazo;
• a supervisão;
• a prestação de contas;
• a possibilidade de revisão;
• a proteção contra permanência.

O poder extraordinário só é democraticamente aceitável quando carrega, desde o início, o mecanismo de sua própria extinção.

Uma emergência sanitária deve reduzir a nota democrática quando houver:

1. 1restrição ampla de liberdades;
2. 2decisões sem base legal clara;
3. 3concentração excessiva de competências;
4. 4ausência de prazo;
5. 5baixa transparência;
6. 6censura ou intimidação de divergentes;
7. 7ausência de individualização;
8. 8fiscalização desproporcional;
9. 9enfraquecimento dos Poderes;
10. 10transformação de medidas temporárias em permanentes.

A nota pode se recuperar quando:

• as medidas terminam;
• as competências retornam;
• eleições permanecem livres;
• abusos são revistos;
• responsabilidades são apuradas;
• os precedentes não se consolidam;
• o funcionamento institucional normal é restaurado.

2020 — Queda democrática relevante

O Estado ampliou significativamente seu controle sobre circulação, trabalho, reuniões, atividades econômicas e vida social.

A excepcionalidade sanitária colocou a liberdade individual e a separação de competências sob forte tensão.

2021 — Continuidade do risco

A duração da emergência ampliou a preocupação com normalização das restrições, polarização, tratamento de divergentes e expansão do protagonismo institucional.

Período posterior — Recuperação parcial

As restrições foram majoritariamente retiradas e não se consolidou no Brasil um regime sanitário permanente.

Por isso, parte da perda democrática associada especificamente à pandemia deve ser considerada transitória.

A experiência, contudo, revelou a facilidade com que uma sociedade sob medo pode aceitar uma expansão extraordinária do poder estatal.

Durante a pandemia, o Estado passou a decidir sobre parcelas da vida individual que, em condições normais, pertenciam ao cidadão.

A emergência sanitária pode justificar medidas excepcionais, mas não suspende a obrigação de respeitar necessidade, proporcionalidade e prazo.

No Brasil, as principais restrições foram transitórias. O risco autoritário existiu, mas não se consolidou como estrutura permanente.

A maior proteção contra o abuso não é confiar nas autoridades da emergência, mas garantir que os poderes concedidos terminem com ela.

Toda crise testa a democracia. A COVID-19 testou até onde o cidadão aceitaria entregar sua liberdade em troca de proteção.